|
ПРОБЛЕМЫ
ОРГАНИЗАЦИИ И ФИНАНСИРОВАНИЯ
УНИВЕРСАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ
В числе проблем, возникающих
при реализации концепции
универсального обслуживания, на первое
место можно поставить выбор оператора,
предоставляющего универсальные услуги
пользователям, и способов организации
их финансирования. Авторы анализируют
мировой опыт в этой сфере и требования
международных организаций
применительно к особенностям
телекоммуникационного рынка в России.
Одной из наиболее сложных
проблем, возникающих в процессе
реализации концепции универсального
обслуживания, является выбор оператора
универсального обслуживания, т. е.
компании, предоставляющей
универсальные услуги пользователям в
определенном регионе или на всей
территории государства. Ее решение в
большинстве случаев основывается на
соблюдении двух условий:
предоставление оператором
универсального обслуживания указанных
услуг не должно влиять на конкурентную
ситуацию в отрасли, т. е. не должно
давать оператору универсального
обслуживания дополнительных
конкурентных преимуществ или, наоборот,
ставить его в невыгодное по сравнению с
другими участниками рынка положение;
выбранный оператор должен
обладать достаточным производственным
потенциалом для реализации программы
универсального обслуживания с
наименьшими затратами.
В большинстве стран выбор
был сделан в пользу традиционных
операторов, созданных на базе
государственных предприятий путем
приватизации и/или реорганизации.
Большинство из них удовлетворяют
указанным условиям. Хозяйственная
деятельность традиционных операторов
подпадает под действие
антимонопольного законодательства,
что исключает получение ими
конкурентных преимуществ при
предоставлении универсальных услуг.
Относительно снижения
затрат оператора на организацию
универсального обслуживания (второе
условие) существуют разные точки
зрения. С одной стороны, у традиционных
операторов уже имеется в наличии
необходимая производственная
инфраструктура, построены обширные
сети, на базе которых будут
предоставляться универсальные услуги,
налажено взаимодействие с местными
органами власти. С другой стороны,
традиционные операторы, занимая
доминирующее положение на рынке, не
имеют серьезных стимулов к снижению
затрат на производство.
Возможность реализации
концепции универсального обслуживания,
а также его эффективность во многом
определяются наличием у оператора
финансовых ресурсов, достаточных для
соответствующего расширения сетей и
оказания услуг по социально низким
тарифам. В связи с этим закономерно
встает вопрос об определении
источников поступления необходимых
ресурсов, а также конкретных
механизмов их аккумулирования. В
современной мировой практике
встречаются 5 основных механизмов
реализации концепции универсального
обслуживания:
переход к рыночным формам
хозяйствования через приватизацию
операторов, создание условий для
конкуренции в отрасли, установление
системы ценообразования базирующейся
на издержках производства;
обязательства по
предоставлению универсальных услуг на
основе делегирования государственными
органами обязательств по обслуживанию
путем выдачи лицензии оператору,
только в случае принятия последним
данных обязательств;
перекрестное субсидирование,
выражающееся в покрытии издержек от
предоставления услуг связи, тарифы на
которые находятся ниже себестоимости
этих услуг за счет доходов от
рентабельных услуг;
финансирование дефицита
доступа за счет платежей для
компенсации убытков от оказания
нерентабельных услуг, вносимых другими
операторами в пользу оператора
универсального обслуживания;
фонды универсального
обслуживания (ФУО) — независимо
управляемые внебюджетные фонды,
предназначенные для аккумулирования
средств, поступающих из различных
источников, и обеспечивающие целевое
финансирование универсальных услуг.
Названные источники
финансирования могут использоваться
как отдельно, так и в сочетании друг с
другом. Также не существует каких-либо
стандартных способов организации
каждого из пяти способов
финансирования — действие каждого из
них регламентируется внутренним
законодательством стран. В этом смысле,
столь четкое разделение механизмов
финансирования универсальных услуг
представляется несколько условным. Тем
не менее, применение того или иного
метода должно быть обоснованно со
следующих позиций: соответствие
требованиям международных организаций,
выдвигающих обязательные условия в
области универсального обслуживания в
сфере телекоммуникаций, в частности,
ВТО, а также экономическая
эффективность применяемого механизма
финансирования.
В Базовом Договоре о
Телекоммуникациях, подписанном в
рамках Всемирной торговой организации,
каждому государству-члену дается право
самостоятельно определять содержание
обязательств по универсальному
обслуживанию. Но при этом принятые
страной обязательства не должны быть
направлены на подавление конкуренции,
регулирование в сфере универсального
обслуживания должно носить
недискриминационный характер, а также
не быть сверх необходимости
обременительным для операторов как
оказывающих универсальные услуги, так
и обеспечивающих их финансовую
поддержку.
Особые требования ВТО к
странам-членам выдвигаются в отношении
перекрестного субсидирования, которое
рассматривается как один из
недобросовестных методов конкурентной
борьбы и наименее эффективный механизм
финансирования универсального
обслуживания. Последнее обусловлено
тем, что перераспределение “ценовой
нагрузки” путем перекрестного
субсидирования дестимулирует спрос
именно на те виды услуг, доходы от
предоставления которых как раз и
служат источником финансирования
нерентабельных услуг. При этом
искажается сама идея оказания
универсальных услуг по социально
низким тарифам, поскольку абоненты с
невысоким уровнем доходов, ведущие
междугородные переговоры, а также
пользующиеся другими видами
высокорентабельных услуг, фактически
финансируют пользователей с высоким
уровнем доходов, ведущих местные
переговоры.
Таким образом, перекрестное
субсидирование становится ценовым
барьером для значительного числа
абонентов к современным услугам,
являющимся источником финансирования
универсальных услуг, а операторы,
ответственные за их оказание и
вынужденные поднимать тарифы на
нерегулируемые услуги для организации
универсального обслуживания,
становятся неконкурентоспособными по
отношению к компаниям, свободным от “бремени
социальных обязательств”.
В ряде стран, особенно, где
осуществляется либерализация
телекоммуникационного рынка, делаются
попытки сглаживания негативных
последствий перекрестного
субсидирования путем установления
государством обязательств
предоставления определенных услуг в
конкретных регионах страны или ввод в
эксплуатацию определенного числа
абонентских линий за установленный
период.
Такие обязательства
обслуживания являются самым
распространенным инструментом для
расширения телекоммуникационных сетей
в развивающихся странах. Они часто
используются в условиях приватизации,
а также при выдаче новых лицензий.
Основным преимуществом введения таких
обязательств является то, что
финансирование в данном случае
осуществляется за счет частного
сектора. В таблице представлены
примеры обязательств, которые
накладываются на операторов при
получении ими лицензии.
Несмотря на то, что
рассмотренный подход к финансированию
универсального обслуживания позволяет
решить проблему телефонизации
отдаленных районов в достаточно
короткие сроки, все же следует иметь в
виду, что установление чрезмерных
обязательств может привести к тем же
отрицательным последствиям, которые
имеют место при “классическом”
перекрестном субсидировании. У
приватизированного оператора, как
правило, есть коммерческий стимул
предоставлять услуги ранее
необслуживаемым потенциальным
пользователям, которые в состоянии их
оплачивать. Если же приватизированные
операторы получают обязательства
предоставления услуг, которые им
экономически невыгодны, им приходится
финансировать выполнение данных
обязательств, используя монопольные
прибыли, перекрестные субсидии или
средства из других источников. В
противном случае оператор просто не
сможет выполнить данные обязательства.
С ужесточением конкуренции
регулирующие органы в некоторых
странах, включая США, Канаду и
Австралию, стали использовать систему
финансирования дефицита доступа (Access
Deficit Charges — ADC) как альтернативу
внутреннему перекрестному
субсидированию или в дополнение к нему.
Разница заключается в том, что при
режиме ADC все операторы,
предоставляющие прибыльные услуги (например,
услуги междугородной связи), должны
субсидировать услуги доступа. Другими
словами, в соответствии с
вышеуказанным примером,
субсидирование осуществляется не
только за счет услуг междугородной
связи доминирующего оператора, но и за
счет услуг остальных конкурентов на
рынке междугородной связи. Режим ADC
может использоваться для
субсидирования как широких категорий
услуг (например, все услуги доступа),
так и более узких категорий (таких как
услуги доступа для населения). Сбор
средств при использовании ADC во многих
случаях аналогичен сбору средств от
услуг пропуска трафика и
осуществляется на поминутной основе. В
некоторых случаях за основу берут
линии, или используют другие методы
расчета. Средства также могут
взиматься с эффективно действующих
операторов в виде налоговых сборов на
доходы от телекоммуникационных услуг.
Во многих странах средства
для финансирования дефицита доступа
традиционно собирают и распоряжаются
ими операторы универсального
обслуживания. Однако в связи с реформой
и вступлением в силу уже упомянутого
Базового Договора о Телекоммуникациях,
многие регулирующие органы приняли
решение о создании независимого органа
для сбора и распоряжения средствами
для ADC.
В то же время, в странах с
развитой конкурентной средой режим ADC
считается малоэффективным для
развития универсального обслуживания
по следующим причинам. Во-первых, он
приводит к увеличению цен на
прибыльные услуги, в результате чего
спрос на них падает. Во-вторых, механизм
ADC не стимулирует пропуск трафика через
коммутируемую телефонную сеть общего
пользования и приводит к
неэффективному дублированию сетевых
мощностей. Это лишает доминирующих
операторов доходов от услуг
присоединения и снижает их
эффективность. В-третьих,
технологическое развитие,
конвергенция сетей и услуг стирают
различия между стоимостью трафика
местной телефонной связи и трафика,
предоставляющего субсидии, например,
междугородного и международного (в
специальной литературе это получило
название “эффекта гладких сетей” и
даже используется термин “смерть
расстояний”). В связи с этим становится
практически невозможно точно
определить вид трафика, который должен
предоставлять субсидии, что усложняет
процесс сбора средств для ADC. По этим
причинам регулирующие органы
некоторых стран, в том числе в
Великобритании, Австралии и Канаде
отказались от режима ADC или реформируют
его, как это имеет место в США. В
большинстве случаев финансирование
дефицита доступа рассматривается не
как основной, а лишь дополнительный
источник субсидирования универсальных
услуг.
В настоящее время наиболее
эффективным средством достижения
целей универсального обслуживания в
мировой практике признана организация
Фонда Универсального Обслуживания (ФУО)
(в отдельных странах используются
другие обозначения: “фонды
универсальной услуги”, “фонды
обязательства по универсальному
обслуживанию”, “фонды универсального
доступа”). Несмотря на различные
названия и структуру, ФУО объединяют
общие принципы их создания и
функционирования:
-
независимое управление
фондом — без участия
телекоммуникационных операторов;
-
прозрачное финансирование;
-
нейтральная позиция на
рынке — равные условия
субсидирования для доминирующих
операторов и новых конкурентов;
-
целевой характер
финансирования;
-
относительно небольшой
объем субсидирования нерентабельных
услуг;
-
финансирование программ
универсального обслуживания
осуществляется на конкурентной
основе: операторы с наивысшими
показателями эффективности имеют
приоритет в получении субсидий и
права на строительство и
эксплуатацию сети для развития услуг.
В качестве источников
финансирования фондов универсального
обслуживания могут использоваться:
-
прямое финансирования из
государственного бюджета;
-
поступления от всех
операторов, работающих на
телекоммуникационном рынке;
-
поступления от
приватизированных операторов,
доходы от аукционов, средства от
платежей за выдачу лицензий;
-
дополнительные сборы с
потребителей, например, за оказание
услуг доступа;
-
поступления от
организаций международного развития.
При выборе одного или
нескольких источников финансирования
ФУО регулирующие органы учитывают,
прежде всего, общеэкономические
факторы: уровень доходов населения,
инфляционные процессы, инвестиционный
рейтинг страны и т. п. Немаловажную роль
играет и социально-политический климат
в государстве, поскольку
преобразования затрагивают одну из
наиболее значимых в социальном плане
отраслей экономики. Тем не менее, для
создания реально действующего
механизма аккумулирования средств в
фонде универсального обслуживания
необходимо выполнение определенных
условий. Прежде всего, такой механизм
должен быть эффективен с экономических
позиций и позиций администрирования. С
экономической точки зрения любой
механизм сбора доходов является
неэффективным, как неэффективен каждый
нерыночный способ распределения.
Поэтому, в экономическом аспекте
проблемы главным критерием при
обосновании предпочтительности того
или иного источника финансирования
является минимизация потерь
эффективности. Для выполнения данного
условия в мировой практике
используется дифференцированный
подход к установлению ставок
отчислений в ФУО в зависимости,
например, от ценовой эластичности
услуг. Однако в таком случае
регулирующий орган не должен допустить
возникновения ситуации, когда оператор
будет отказываться от оказания услуг,
облагаемых высокими налогами, в пользу
услуг с относительно низкой налоговой
нагрузкой или вообще не подлежащих
налогообложению.
Принцип административной
эффективности диктуется опасностью
возникновения эффекта “дырявого ведра”
Оукена, когда значительная часть
дополнительных поступлений
расходуется на обеспечение
деятельности бюрократического
аппарата, контролирующего сбор этих же
поступлений.
Важным условием реализации
концепции универсального обслуживания
является обеспечение устойчивости
поступлений в ФУО. Механизмы сбора
средств должны обеспечивать
стабильный и прогнозируемый объем
поступлений. На наш взгляд, необходимо
отметить, что методы, основанные на
сборе средств от ограниченного набора
услуг, в перспективе могут оказаться
неустойчивыми. Фонды, для пополнения
которых служат разовые поступления,
например поступления от аукционов при
распределении радиочастотного спектра,
также могут быть ненадежными. Поэтому
на стадии разработки нормативных
документов, определяющих порядок
формирования ФУО, необходимо
установить оптимальные соотношения
между различными источниками
финансирования, позволяющее
осуществлять субсидирование
универсальных услуг в запланированном
объеме полностью.
Наконец, механизм сбора
доходов должен обеспечивать
справедливое взимание средств. По этой
причине многие регулирующие органы
отказались от экономически
эффективного метода сбора средств в
ФУО через налогообложение услуг
доступа для частных пользователей, а по
мнению авторитетных экспертов, самым
эффективным и справедливым источником
доходов для оказания универсальных
услуг является государственный бюджет.
Это обосновывается тем, что программы
развития универсального обслуживания
являются аспектом социальной политики
государства, следовательно, должны
финансироваться из бюджетных средств,
а не за счет телекоммуникационных
операторов. Тем более, что только
государство имеет исключительное
право устанавливать и изменять систему
налогообложения во всех секторах
экономики и, следовательно, может
выбрать оптимальный уровень и
распределение налоговой нагрузки.
Однако на практике такой механизм
встречается достаточно редко, в связи с
чем регулирующие органы должны
разрабатывать методы и определять
источники финансирования
универсального обслуживания, носящие
справедливый, недискриминационный
характер.
Выбор источников
финансирования ФУО, в конечном итоге,
зависит от общего состояния экономики,
и в различных ситуациях каждый из них
может быть либо достаточно эффективным,
либо абсолютно неприемлемым. Так, в
периоды кризисов и спадов производства
государство вряд ли может положиться
только на отчисления, поступающие от
операторов, а при росте доходов
потребителей и инвестиционной
привлекательности
телекоммуникационного сектора
регулирующему органу следует
сосредоточить усилия на максимизации
взносов операторских компаний и
доходов от выдачи лицензий.
Самый сложный вопрос
функционирования ФУО заключается в
определении размера субсидий,
необходимых отдельным операторам, как
в краткосрочной, так и долгосрочной
перспективе. Для программ, связанных с
расширением сети общего пользования,
существует два подхода для определения
размера субсидий. Они взаимно
дополняют друг друга и могут
использоваться одновременно. В связи с
невозможностью детального описания
обоих методов в настоящей статье, мы
изложим лишь их основополагающие
принципы, а также рассмотрим основные
достоинства и недостатки.
Первый подход предполагает
использование финансовой модели для
определения размеров субсидий, т. е.
модели, в которой основными
параметрами являются дополнительные
капитальные затраты и
эксплуатационные расходы, возникающие
при организации универсального
обслуживания в данном регионе или в
масштабах всей страны. При построении
экономической модели финансирования
универсальных услуг следует исходить
из принципа, что субсидированию в какой
бы то ни было форме подлежат только те
затраты оператора, которые он не в
состоянии покрыть самостоятельно без
существенного ущерба своему
финансовому положению и месту,
занимаемому на рынке.
Таким образом, помимо
определения дополнительных
капитальных затрат и эксплуатационных
расходов оператора, важным является
планирование величины дополнительных
доходов от предоставления
универсальных услуг, способных
частично (а в некоторых случаях даже
полностью) покрыть названные выше
затраты. В любом случае, размер
субсидий, предоставляемых оператору
универсального обслуживания, должен
быть уменьшен на величину его
дополнительных доходов.
В странах с высоким уровнем
развития телекоммуникаций
регулирующие органы при определении
размеров субсидирования учитывают
также “скрытые” финансовые выгоды или
иные преимущества операторов
универсального обслуживания,
неподдающиеся точной количественной (денежной)
оценке. По этой причине, вопрос
правомерности включения указанных
выгод и преимуществ в число параметров
финансовой модели представляется
спорным. С одной стороны, невозможно
отрицать их объективное существование
— к ним относится, в частности,
использование инфраструктуры,
созданной за счет средств
универсального обслуживания для
оказания высокодоходных услуг с
добавленной стоимостью. В
Великобритании, например, регулирующий
орган Oftel в 1997 г. установил, что такие
выгоды должны перекрывать все затраты
компании British Telecom (BT) на универсальное
обслуживание. В результате, BT
прекратила получать субсидии для
финансирования универсальных услуг и
универсального доступа. С другой
стороны, в настоящий момент не
существует разработанных и научно
обоснованных методик адекватной
денежной оценки величины “скрытых”
выгод и преимуществ. В этом смысле,
принятие решения о включении или
невключении данной составляющей в
финансовую модель остается за
регулирующим органом.
В целом, данный метод имеет
лишь одно существенное преимущество —
он позволяет определить максимально
возможный и минимально необходимый
объемы финансирования универсальных
услуг. Наряду с этим, очевиден и главный
недостаток такого подхода — любые
методики расчета будущих затрат и
доходов оператора могут дать лишь
приблизительную экономическую картину
итогов реализации программы
универсального обслуживания (те же “скрытые”
выгоды). При этом сам оператор будет
заинтересован в максимизации
планируемых затрат, чтобы “вытребовать”
больший объем субсидий.
Второй подход предоставляет
возможность рыночным силам определить
окончательный размер субсидий
посредством коммерческого конкурса.
Конкурсы между операторами за право
оказывать универсальные услуги с
использованием субсидирования из ФУО
могут объявляться регулирующим
органом не только в случаях, когда
планируется оказывать услуги в ранее
не обслуживаемых регионах, но и когда
универсальное обслуживание уже
осуществляется, но, по мнению
регулятора, действующий (обычно
доминирующий) оператор неэффективно
использует мощности сети.
Если другой оператор, более
конкурентоспособный с финансовой или
технической точки зрения, дает заявку
на меньший объем субсидий для
функционирования сети в данном регионе,
то их размер будет сокращен. В случае,
когда вновь установленный объем
субсидирования не устраивает
доминирующего оператора, он может, по
согласованию с регулирующим органом,
договориться с альтернативным
оператором о передаче ему права
осуществления операций на сети, как в
целом, так и в отдельных районах.
Доминирующий оператор может продать
сетевые мощности другому оператору,
который должен будет модернизировать
сеть для достижения целей
универсального обслуживания. При этом
может использоваться множество
различных управленческих контрактов,
двусторонних сделок, операций по
передаче прав на строительство и
управление, а также контрактов на
покупку активов.
В рамках такого подхода,
конкурирующие телекоммуникационные
компании уже не заинтересованы в
завышении планируемой величины
издержек, а наоборот, должны реально
оценивать предстоящие затраты, что
ведет к повышению эффективности их
функционирования. Классическим
примером, иллюстрирующим преимущество
конкурентного подхода, является опыт
Чили, где фактический объем субсидий
для оператора универсального
обслуживания, выигравшего тендер,
оказался почти в два раза ниже
рассчитанного с помощью финансовой
модели.
Однако в специфических
российских условиях определению
настоящего победителя конкурса (тендера)
может помешать, прежде всего, коррупция,
вызванная избыточностью регулирующих
функций органов государственной
власти.
Следует заметить, что перед
началом тендера финансовая модель
может оказаться весьма полезной при
определении, как уже упоминалось,
максимального объема финансирования.
Наиболее сложным
представляется определение размеров
субсидий для финансирования уже
оказываемых универсальных услуг.
Помимо прочего, эта сложность
обусловлена большим масштабом и
разнообразием услуг, требующих анализа
издержек, при высокой доле
эксплуатационных расходов. В развитых
странах ФУО, как правило,
сконцентрированы на предоставлении
средств для поддержания уже
сложившегося уровня “универсальности”
услуг. В таких условиях детальная
модель оценки издержек становится
единственным практическим вариантом
определения размера субсидий. Лучшие
образцы международной практики
свидетельствуют о том, что расчет
издержек предоставления требуемого
уровня универсальных услуг должен
строиться на основе концепции будущих
долгосрочных добавочных издержек (сокращенно
обозначаемой LRIC — long–run incremental costs).
Инновационное решение этой
проблемы было реализовано в США.
Основываясь на консультациях с
крупнейшими участниками
телекоммуникационного рынка и
различных разработках, Федеральная
комиссия по связи (FCC) разработала
специальную компьютерную модель
оценки долгосрочных добавочных
издержек. На основе исходных данных о
территории и распределении населения
на ней модель конструирует оптимальную
сеть и затем на основе данных о
рыночной стоимости типового
оборудования и других ресурсов
рассчитывает оценочное значение
издержек.
В российских условиях
первостепенной задачей в сфере
организации универсального
обслуживания в электросвязи
необходимо признать создание фонда
финансирования универсальных услуг,
который на первом этапе обеспечивал бы
покрытие убытков от оказания таких
услуг.
В соответствии с действующим
Федеральным законом “О связи” должны
быть разработаны нормативные
документы, определяющие порядок
формирования и расходования средств
создаваемого фонда универсального
обслуживания. В связи с проводимой
административной реформой, изменением
структуры управления и регулирования
экономики, включая сектор
телекоммуникаций, процесс
нормотворчества затягивается. В этих
условиях изучение и использование
международного опыта организации
универсального обслуживания позволит
ускорить разработку и реализацию
соответствующей нормативной базы и
обеспечить доступ отечественных
потребителей к жизненно важным услугам.
|
