Тони РИВС, сотрудник юридической компании “Клиффорд Ченс” (Бельгия)

Европейская Комиссия имеет в мире репутацию наиболее активного участника по разработке правил конкуренции. Это стало результатом серьезной работы в различных ситуациях, таких как в случаях с компаниями Microsoft или General Electric. Однако имеется целый ряд факторов, существующих в почтовом секторе и влияющих на применение к нему норм и положений ЕС.

Первый из них — это продолжающаяся юридическая монополия в отношении национальных операторов.

Второй фактор связан с необходимостью исполнения обязательств по универсальным почтовым услугам, выполнению директив ЕС. Это означает, что государство должно предоставлять субсидии и какие-то эксклюзивные правила для почтовых операторов, что не оправданно в других секторах экономики.

И третье, — уровень либерализации отличается в каждой из стран-участниц ЕС. Существуют такие страны, как Швеция и Финляндия, которые полностью входят в либерализованную зону. С другой стороны, имеется ряд стран-участниц ЕС, применяющих серьезные и жесткие меры против предложения Европейской Комиссии по либерализации своих секторов рынка.

В результате этих действий сегодня у нас есть ряд правил по руководству конкуренцией в почтовом секторе, в частности, две директивы, а также общее Правило, распространяющееся на весь почтовый сектор по Договору ЕС от 2002 г. № 39. В дополнение к этому также существуют определенные правила, которые регулируют любые сделки, такие как покупки, слияние различных предприятий, по которым необходимо предварительное получение разрешений.

Обзор норм ЕС о конкуренции

Общеизвестно, что произошло расширение Европейского союза в сторону Восточной Европы. Правила конкуренции ЕС применяются теперь в 25 странах-участницах Евросоюза и распространяются на японские и американские компании, а также иные организации, которые обслуживают клиентов или другие компании внутри Европейского сообщества.

Существует два основных положения закона ЕС “О конкуренции”, регулирующие взаимоотношения между компаниями. Первое — это ст. 81 Договора ЕС, которая гласит, что все соглашения между предприятиями, решения об объединении предприятий и совместные действия, влияющие на торговлю между странами-участницами и следствием которых являются препятствия, ограничения или искажения конкуренции общего рынка, запрещаются.

Если существуют ограничения конкуренции, то существуют и правила этого ограничения. Поэтому если происходит нарушение, то Европейская Комиссия имеет право вмешаться в соглашение, существующее между компаниями не только в формальном письменном, но и в так называемом “джентльменском соглашении”, которое могут иметь два конкурента или два партнера между собой.

С другой стороны, эти Правила управляют также международными договорами, такими как Конвенция ВПС, и каждая из стран-участниц ЕС подписала эту Конвенцию с оговоркой о том, что она может переписывать некоторые ее положения, которые касаются правил конкуренции в отношении рынка Европейского сообщества.

В либерализованных секторах Комиссия может вмешиваться только в конкуренцию, которая присутствует в либерализованном рынке в части трех основных позиций:

• горизонтальные соглашения (если стороны владеют минимум 10 % доли рынка);
• вертикальные соглашения, которые существуют между компаниями на разных уровнях цепочки поставок, и при этом, если стороны владеют, по крайней мере, 15 % доли рынка;
• агрессивные ограничения, которые всегда запрещались Европейской Комиссией независимо от долей, которые имеют компании (например, установление цены).

Эти ограничения будут применяться для либерализованного рынка, что и является реальностью в Европейском сообществе среди почтовых операторов, а также на рынках ЕС, которые либерализованы и где существует активная конкуренция.

Несмотря на то, что Европейская Комиссия имеет общие правила ограничений, которые применяются в почтовом секторе ЕС, существуют некоторые преимущества в заключении соглашений, если те активны и направлены на обеспечение интересов потребителей. Комиссия снимает эти ограничения в случае, если существует определенный прогресс у оператора, соглашение благоприятствует потребителям и способствует производственному, техническому или экономическому прогрессу.

Соглашения не должны мешать конкуренции, которая существует на рынке.

В дополнение к ст. 81 есть еще ст. 82 Договора ЕС, потому что конкуренция определяется не только между предприятиями, а также общим поведением компаний, которые также могут быть ограничены в своих позициях на рынке. Одностороннее поведение фирмы, злоупотребляющей своим положением на рынке, также может ограничивать конкуренцию. Поэтому по определенным причинам эти правила не могут быть в достаточной мере применены на либерализованных рынках для почтовых операторов, которые имели значительные доли на этих рынках и в большинстве случаев даже доминирующую позицию.

Каждый национальный почтовый оператор может иметь господство на рынке. Что такое господствующая позиция? В плане общего руководства, если компания имеет долю рынка около 40 %, она рассматривается как доминирующая. Юридический тест, который это определяет, состоит в том, насколько компания может действовать независимо от конкурентов и, в конечном счете, от потребителей. Обычно
ст. 82 касается только компаний, у которых доля рынка составляет 40 и более процентов, но это может происходить даже тогда, когда доля ниже.

Когда есть господствующее положение, это не означает, что нарушаются Правила. Злоупотребление может принимать форму навязывания несправедливых цен потребителям (например, слишком высоких), дискриминационных цен (выставляются одному и тому же потребителю, но могут быть разными). Кроме того, злоупотребление может выражаться в отказе производить продажу товаров и услуг определенным клиентам, или связанных с ними продуктов (например, вы предоставляете только один вид услуг, а связанную с нею услугу не оказываете).

Ст. 82 запрещает злоупотребление, а не господствующее положение как таковое. Злоупотребление господствующим положением ничем не оправдано и всегда является незаконным.

Применение в почтовом секторе

Приведу несколько примеров применения ст. 81 в почтовом секторе.

Первый пример — это так называемое расширение монополии, когда существующую монополию компания пытается распространить на другие сферы, что запрещено правилами конкуренции.

Недавно это было в Италии. Правительство страны
попыталось закрепить доставку гибридной почты, т. е. почтового отправления, которое создают электронным образом, только за государственным почтовым оператором. Однако, согласно Почтовой Директиве ЕС, эта сфера не может быть закреплена, поэтому Европейская Комиссия воспротивилась попытке Италии расширить эту монополию. Частные компании тоже хотят предоставлять эти услуги. И когда Правительство Италии объявило о расширении этой монополии, то те пожаловались в Европейскую Комиссию, которая очень быстро приняла решение, чтобы обеспечить этим компаниям возможность и дальше нормально работать. Это является примером случая, когда Европейская Комиссия определила, что у итальянского Правительства не было необходимости расширять монополию, потому что фактически национальный почтовый оператор имел не очень хорошие условия для обработки и доставки гибридной почты. Маленьким компаниям было гораздо удобнее это делать, поэтому если бы им запретили производить доставку гибридной почты, некоторые потребители остались бы вообще без этих услуг.

Еще один пример злоупотребления господствующим положением — что произошло в Германии — пример встречного субсидирования и ненадлежащего ценообразования. Почту Германии обвинили в использовании доходов от монополии на письменную корреспонденцию (это резервированный рынок) для того, чтобы продажи своих посылок на конкурентном рынке осуществлять ниже их себестоимости. Вот это встречное субсидирование из зарезервированной сферы в открытую является злоупотреблением господствующим положением.

Можно производить встречное субсидирование услуг из одного зарезервированного сектора в другой, это разрешается, потому что внутри монополии нет конкурентов, которым приносится вред. Может быть встречное субсидирование из одного либерализованного рынка в другой, поскольку они открыты и конкурентны. Каждый субъект, независимо от того, является ли он национальной, частной, небольшой компанией по доставке или таким органом, как ВПС, может свободно конкурировать и финансировать свой бизнес так, как пожелает. Однако проведение встречного субсидирования из резервированного сектора в либерализованный противоречит правилам конкуренции.

В результате этого решения Европейской Комиссии о злоупотреблении своим доминирующим положением, Почта Германии приняла решение отделить посылочный бизнес от остальных операций по доставке. Они создали отдельную компанию, занимающуюся доставкой посылок, имеющую отдельные счета, которая может подвергаться мониторингу и работать прозрачно, чтобы такое встречное субсидирование не происходило.

Этот пример также показывает, как Европейская Комиссия смогла изменить ситуацию после того, как она обнаружила злоупотребление доминирующим положением. Почта Германии говорила гражданам, которые использовали ее службу для пересылки посылок, что если они будут использовать ее в качестве эксклюзивного перевозчика большинства посылок, то им будет дана большая скидка. Предоставление скидки за эксклюзивность также запрещается в качестве злоупотребления доминирующим положением, поэтому Европейская Комиссия потребовала от Почты Германии в качестве компенсации 25 млн. евро.

Еще один пример злоупотребления — это дискриминационное ценообразование.

В данном случае была жалоба Почты Великобритании, касающаяся международной почты. Почта Германии хотела завышать цены на некоторые виды международных отправлений (согласно ст. 43 Соглашения ВПС). Но решение Европейской Комиссии подтвердило, что положения документов ВПС могут применяться исключительно настолько, насколько они не противоречат Правилам по конкуренции Европейского союза.

Европейская Комиссия определила, что неправильная классификация входящей международной почты являлась злоупотреблением доминирующим положением. И одна из причин того, почему было принято такое решение, связана с тем, что Почта Германии производила дискриминацию по ценам, которые применялись к разным видам сервиса.

Еще один пример дискриминационного ценообразования касается Бельгийской почты. В этом случае Европейская Комиссия посчитала, что Почта Бельгии злоупотребляла своим господствующим положением на соседнем рынке путем предоставления скидок на резервированные услуги клиентам, пользующимся ее новыми услугами корпоративной почты, которая относится к конкурентным секторам рынка. То есть Бельгийская почта предложила компаниям покупку продуктов корпоративной почты вместе с резервированными почтовыми услугами с большой скидкой. И это было определено как дискриминационное ценообразование и злоупотребление доминирующим положением.

Приведенные случаи применения Правил по конкуренции являются примерами того, как Европейская Комиссия реализует их в почтовом секторе. Однако не только она обеспечивает применение этих Правил. Каждый из 25 членов Европейского союза имеет свои собственные национальные органы по защите конкуренции, и они также могут обеспечивать применение Правил конкуренции ЕС, равно как и национальные судебные органы. И мы видим все больше примеров того, как частные компании обращаются в суд, чтобы обеспечить применение конкурентных Правил и получить компенсацию за их нарушение, подавая эти жалобы или в ЕС, или в национальные органы по конкуренции.

Полномочия Комиссии в расследовании нарушений, касающихся вышеуказанных статей, являются достаточно широкими. Она может попросить любую компанию предоставить определенную информацию, и та обязана будет это сделать. Также она может проводить интервью с руководителями, посетить любую компанию, находящуюся на территории ЕС, произвести проверку бухгалтерских книг и производственных мощностей. И, как правило, у нее будет судебный ордер, ее представители появятся вместе с полицейскими без предварительного уведомления и смогут проверить любые документы. Кроме того, они могут также нанести визиты в частные дома директоров фирм, чтобы получить необходимые документы. Если фирма отказывается сотрудничать, ежедневные штрафные санкции на нее могут составлять до 1 % от годового оборота.

Недавний пример того, как Правила конкуренции могут применяться не только Европейской Комиссией, но и другими органами, тоже связан с Германией. Это пример дела, которое рассматривалось как Европейской Комиссией, так и немецким антимонопольным ведомством (Bundeskartellamt). В этом случае дело касалось положений закона “О почте”, которые, согласно мнению Еврокомиссии, нарушали Правила конкуренции, потому что Почта Германии предоставляла скидки некоторым крупным клиентам, кто был готов сам доставлять подготовленную почту в сортировочные центры, не давая таких же привилегий фирмам, занимающимся подготовкой почты к отправке другими операторами.

Немецкая почта защищала свое положение, опираясь на закон Германии “О почте”. Европейская Комиссия объявила закон несовместимым с Правилами конкуренции Европейского союза. Затем регулятор конкуренции в Германии рассматривал Положение о Почте Германии и принял решение, что та нарушала Правила по конкуренции, поскольку одинаковые скидки должны были предоставляться и компаниям, которые сами готовят почту для сортировки, и тем фирмам, которые занимаются подготовкой почты к отправке другими операторами.

Почему же все-таки нужно следовать Правилам
конкуренции?

Основная причина — это финансовые аспекты. Широко известны многомиллионные штрафы, которые налагались Европейской Комиссией на компании, правда не в почтовой сфере. Европейская комиссия имеет право наложить штраф, составляющий до 10 % годового оборота фирмы.

Кроме того, она может также объявить поведение, которое расследовалось, нелегальным и потребовать прекращения подобной практики. Компании, связанные с этими случаями, могут потребовать возмещения убытков в национальных судах. Но, возможно, наибольшим сдерживающим фактором является негативная огласка в прессе относительно компаний, которые злоупотребляли своим доминирующим положением.

Несколько слов о государственной помощи. Существуют определенные критерии, согласно которым почта может получить финансовую поддержку, но необходимо высокое одобрение Европейской Комиссии. Пример того, как Европейская Комиссия признала государственную помощь незаконной, опять-таки касается Почты Германии.

Комиссия обнаружила, что в 1994 — 1998 гг. немецкая почта предоставила скидки по доставке посылок на дом, формируя убыток в 572 млн. евро, профинансированный государством. Европейская Комиссия приказала Почте Германии возместить эти убытки в полном размере.

Ст. 87 и 89 Соглашения ЕС ограничивают условия, при которых страны-члены Евросоюза могут предоставить государственную помощь компаниям.

Европейский журнал о конкуренции (ECJ) сформулировал условия, при которых государственное компенсирование услуги, приносящей “общественную экономическую пользу”, не означает государственную помощь, согласно ст. 87 (“критерии Altmark”):

субсидируемое предприятие должно обладать социальными обязательствами и эти обязательства должны быть четко определены;

параметры, на основе которых рассчитывается размер возмещения, должен устанавливаться заранее и на объективной и прозрачной основе;

возмещение не может превышать уровня, необходимого для покрытия всех или части затрат на выполнение социальной обязанности, учитывая соответствующие поступления и разумные прибыли;

субсидируемое предприятие избирается в ходе публичных торгов или возмещение не превышает затрат како-
го-либо благополучного предприятия, которое обладает должными средствами для предоставления социальной услуги.

Согласно положению ЕС о слиянии предприятий, существует обязательство сообщать Еврокомиссии обо всех случаях приобретения, слияния, создания совместных предприятий, которые превосходят определенные лимиты, с целью получения предварительного одобрения.

Слияние может быть запрещено, если оно существенно вредит конкуренции, или же могут быть наложены определенные условия и обязательства.

Так, при создании совместного предприятия The Post Office/TPG/SPPL по предоставлению услуг исходящей международной почты корпоративным клиентам, Еврокомиссия потребовала разграничить услуги исходящей международной почты компании TPG в Голландии (TNT International Mail) перед тем, как разрешить создание совместного предприятия.

Почтовые директивы и либерализация

В 1997 г. Еврокомиссия заявила о применении Правил ЕС о конкуренции в почтовом секторе. В том же году была принята Первая почтовая директива (97/67 ЕС), закладывающая базу для развития почтовых услуг и улучшения качества услуг в Евросоюзе.

Первая почтовая директива вступила в силу 10 февраля 1998 г. Ее основными составляющими были:

• минимальные стандарты службы, гарантируемые каждой страной-участницей;
• лимиты на услуги, которые могут быть закреплены за соседними странами-участницами;
• график постепенной либерализации;
• принципы тарификации, применимые к почтовым услугам;
• положения о прозрачности бухучета;
• стандарты качества услуг;
• создание национальных регуляторных органов.

Первая почтовая директива была перенесена в национальное законодательство всеми странами-участницами ЕС. Вместе с тем, Еврокомиссией было инициировано судебное разбирательство по поводу нарушений Директивы Бельгией (2001 г.) и Францией (2002 г.) в части неразделенности почтового регулятора и владельца национального почтового предприятия. Судебный процесс против Бельгии приостановлен в 2003 г. ввиду того, что она привела ситуацию в соответствие с положениями Директивы.

Вторая почтовая директива (2002/39/ЕС) была принята в июне 2002 г. и вступила в силу с 1 января 2003 г.

Основные составляющие Второй почтовой директивы:

• вся исходящая международная почта открыта конкуренции с некоторыми исключениями (например, сохранение там, где это необходимо, универсальной службы);
• освобождены от конкуренции письма весом до 100 г (с января 2003 г.) и до 50 г (с января 2006 г.);
• предварительный срок достижения полной либерализации — 1 января 2009 г.;

Еврокомиссия обязывалась информировать Совет и Парламент о развитии событий в отрасли, предоставляя отчет каждые два года.

Вторая почтовая директива перенесена в национальное законодательство большинством стран-участниц. Однако и в этом случае Еврокомиссия инициировала судебные разбирательства против Австрии, Франции и Греции (2003 г.) по поводу опоздания с внедрением Директивы. Процессы против Австрии и Греции были приостановлены в 2003 г., когда данные страны уведомили Еврокомиссию о предпринимаемых шагах по применению Директивы. Процесс же против Франции продолжается.

Почтовые директивы открывают сектор почтовых услуг конкуренции, оставляя за национальным оператором небольшие зоны. Конечная их цель — достижение полной либерализации отрасли к 2009 г., хотя некоторые страны-участницы ЕС идут с опережением графика: в Швеции и Финляндии уже упразднены почтовые монополии, а в Великобритании почтовая отрасль будет полностью либерализована к 2006 г.